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Efraín Valenzuela |
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Del Municipio representativo democrático burgués al Municipio participativo protagónico bolivariano (A propósito de la nueva Ley orgánica del poder Público Municipal) 9 de junio de 2005 |
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1. UN NUEVO PARADIGMA POLÍTICO. PRECEPTOS CONSTITUCIONALES El Municipio en la historia de Venezuela ha jugado un papel demasiado significativo, no sólo desde la Colonia, con su práctica autonómica, sino en su dimensión política, a propósito de la Independencia y de la génesis de la República. De igual manera, la presencia del Municipio, en particular, y de las entidades locales, en general, y su caracterización en la historia Constitucional de Venezuela, de alguna manera, sirven de elementos para identificar el paradigma político de las distintas Cartas Magnas y el momento histórico-social que ha vivido el país. Por lo menos, en las seis (6) Leyes Superiores, que se podrían considerarse diametral, jurídica y políticamente diferentes, de las 26 Constituciones que ha tenido la República, durante el período que corresponde a los años de 1811 hasta nuestros días, la presencia del Municipio constituye un elemento a evaluar para caracteriza el modelo político del momento, el rol del parroquiano en la construcción de la patria cotidiana y la dimensión histórica política de la República. Estamos haciendo referencia a las Cartas Magnas de los años 1811,1830,1864,1947,1961 y 1999. Las Disposiciones Constitucionales Municipales podrían conformar lo que pudiéramos llamar la Constitución Municipal. Tanto la Carta Magna del año 1961 como en la del año 1999, han derivado su correspondiente Ley Orgánica Municipal. En el primer caso, y, también, como producto de los procesos políticos de descentralización que experimentó la sociedad venezolana, desde el año 1989, se encuentra la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de Régimen Municipal. En el caso, de la Constitución vigente ha derivado la Ley Orgánica del Poder Público Municipal., dada, sellada y firmada en el Palacio Federal Legislativo, sede de la Asamblea Nacional, el 17 de Mayo de 2005. Un acercamiento comparativo a las Constituciones de los años 1961 y 1999, desde sus paradigmas políticos nos dice que la Carta Magna del 61 propone la Democracia Representativa. Ello tiene su expresión en el hecho de que la comunidad elige a sus representantes, autoridades ejecutivas y deliberantes. Este paradigma se define en términos de “democrático, representativo y alternativo”. “La soberanía reside en el pueblo, quien la ejerce mediante el sufragio”. Entre tanto, la Constitución del año 1999, la Bolivariana, asume otro paradigma político: la Democracia Participativa. La comunidad, al igual que la anterior, también, elige a sus representantes. En ese sentido, de igual manera, es representativa. Pero, además, esa comunidad que elige: participa, es protagónica, revoca y es corresponsable. La soberanía no sólo reside en el pueblo, como en la Constitución del 61, sino que “la soberanía reside intransferiblemente en el pueblo, quien la ejerce directamente...e indirectamente mediante el sufragio”. El paradigma de la Democracia Participativa se define en términos de “democrático, participativo, descentralizado, alternativo, pluralista y de mandatos revocables”. En consecuencia, nuestra democracia es social, participativa, protagónica y bolivariana porque: 1ro. La República Bolivariana de Venezuela se fundamenta en la doctrina de Simón Bolívar, el Libertador (Art. 1. CRBV); 2do. Venezuela se constituye en un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia; (Art.2. CRBV) 3ro. El Estado tiene como fines esenciales la defensa y desarrollo de la persona...el ejercicio democrático de la voluntad popular, la construcción de una sociedad justa...la promoción de la prosperidad y bienestar del pueblo. (Art. 3. CRBV) 4to. La República Bolivariana de Venezuela es un Estado federal descentralizado (Art 4. (CRBV). Transitar de un paradigma político a otro, no sólo constituye una revolución conceptual y de implicaciones sociales y históricas trascendentales, sino que tiene su expresión concreta en las entidades locales, concretamente los Municipios. Venezuela realizó un salto cualitativo social político: del Municipio al Poder Público Municipal. De un Municipio centralizado, de democracia de partidos, representativo; hemos alcanzado, por lo menos, teóricamente, un Poder Público Municipal federal, descentralizado, de participación protagónica y de mandatos revocables. La autonomía municipal se redimensiona. De un Municipio federal y, paradójicamente, autónomo centralizado; tenemos, ahora, por definición constitucional, un Municipio, auténticamente, federal y autónomo. Además, de carácter protagónico y participativo. Históricamente se ha dignificado la autonomía municipal. Si el municipio es la base, condición y quinta esencial del organismo nacional (Blanco, 1997: 247); entonces, el Municipio del siglo XXI y de este proceso es la base, condición y quinta esencia de la Revolución. Si el Municipio, de la Constitución del 61, era representativo-democrático-burgués; entonces, el Municipio, de la Constitución de 1999, es el Municipio participativo-protagónico- bolivariano. La Patria-Municipal, la Nación-Municipio se transformó. Los conceptos pétreos de nuestras Cartas Magnas experimentaron una, verdadera e irrenunciable, revolución. De un gobierno de la República de Venezuela que es, era y sería siempre democrático, representativo, responsable y alternativo (Art 2. Constitución, 1961) logramos, un gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y de sus entidades políticas que la componen que es y será siempre: democrático, participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos revocables (Art. 6.CRBV). El Municipio como parte de las entidades políticas que componen a la República asimila de manera concuncurente los conceptos pétreos, anteriormente enumerados porque son éstos los que le confieren fisonomía conceptual y definitoria a la nueva estructura societaria venezolana. Si bien es cierto, que la Constitución del año 1999 hereda el concepto fundamental que sobre Municipio contiene la Carta Magna del año 1961; el Municipio es la unidad político primaria, con personalidad jurídica, y autónoma de la organización nacional; no menos cierto es que la Constitución vigente define las actuaciones de esta entidad local en el ámbito de sus competencias en función de los conceptos pétreos de la Carta Magna vigente. En las actuaciones del Municipio se le confieren rango constitucional a formas concretas y estratégicas de participación del munícipe, incorporándolo a la definición y ejecución de la gestión pública. Lo cual caracteriza la corresponsabilidad. Y también, la participación ciudadana se incorpora, de manera suficiente, oportuna y efectiva, al control y evaluación de la productos y resultados de la gestión pública municipal. Esto es definitorio en la caracterización del modelo democrático participativo municipal. Nos dice, el Artículo 168, en el Capítulo IV: Del Poder Público Municipal: “Las actuaciones del Municipio en el ámbito de sus competencias se cumplirán incorporando la participación ciudadana al proceso de definición y ejecución de la gestión pública y al control y evaluación de sus resultados, en forma efectiva, suficiente y oportuna...”. Si el paradigma político de la Democracia Representativa, en el marco de la Constitución del 61 y la Ley Orgánica de Régimen Municipal, del año 89, definiría al Gobierno Municipal por los componentes de una rama ejecutiva, que administra, la Alcaldía, y una rama deliberante, el Concejo Municipal, que legisla, así como a una Contraloría Municipal, la cual fiscaliza; el aporte, de la Constitución del año 1999, no sólo es heredar el constitucionalismo municipal positivo de su homóloga del 61, sino, y sobre todo, crear el Consejo de Planificación Pública. Esta instancia municipal concreta el carácter participativo de un paradigma político de otra estirpe. Las Leyes de los Consejos Locales de Planificación Pública y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal se encargar de dar concreción al precepto constitucional. Otros de los aspectos del Municipio participativo-protagónico-bolivariano, se encuentra definido en la Carta Magma vigente, en términos de la descentralización de servicios a las comunidades y grupos de munícipes organizados. Así , también, está desarrollo en la Ley Orgánica del Poder Municipal. El precepto constitucional, en términos de prestación de servicios municipales, precisa que la norma creará mecanismos, abiertos y flexibles, para que las entidades locales, los Municipios, transfieran servicios relacionados con las competencias municipales, que los mismos vecinos soliciten y los cuales demostrasen, previamente, capacidad para prestarlos. Es esta una manera, de establecer formas sociales de corresponsabilidad en la gestión pública, estimulando el protagonismo de la inmensa cantidad de recursos humanos que se encuentran en los municipios y parroquias, quienes ha sido hasta ahora soslayados por una concepción tecnocrática y discrecional de la gestión pública local. A través de convenios, con la comunidad y los grupos de vecinos organizados, es, perfectamente, factible transferir servicios en múltiples competencias municipales. Esos Convenios, necesariamente, tienen que estar orientados por los preceptos y principios de interdependencia, cooperación, coordinación y corresponsabilidad. Los servicios abarcan competencias y materia tales como: salud, vivienda, educación, actividades e infraestructuras culturales y deportivas, así como ambiente, programas sociales y públicos. De igual manera, construcción de obras e infraestructuras, mantenimiento y conservación de áreas industriales y urbanas, protección y prevención vecinal, entre otras. La participación de las comunidad, a través de distintas formas de organización, podrá estar presente en la formación de mociones de inversión, así como en la contraloría social de las obras pero, también, en la ejecución y avaluación de las mismas. La autogestión y la cogestión puede ser asumidas por los trabajadores y trabajadores en las empresas públicas, así como en la creación de cooperativas y empresas comunales de servicios como, no sólo, nuevos sujetos de las descentralización, sino como cogestionarios de la gestión pública municipal y de contraloría social. A partir y en el marco de la anterior Constitución Municipal, es sancionada la nueva Ley Orgánica del Poder público Municipal. Vamos a realizar un primer acercamiento, concretamente a los aspectos y elementos de esta Ley orgáncia que pudieran contribuir a la caracterización de lo que nos hemos atrevido a llamar: el Municipio Participativo-Protagónico-Bolivariano 2. LA LEY ORGÁNICA DEL PODER PÚBLICO MUNICIPAL. El 17 de Mayo del año 2005, es dada, firmada y sellada en la sede de la Asamblea Nacional, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. El país cotidiano local está a la espera del ejecútese y su respectiva publicación en la Gaceta Oficial. Su Artículo 290 precisa: “Esta Ley entrará en vigencia desde la fecha de su Publicación en Gaceta Oficial...”. La novísima Ley deroga la Ley de Reforma Parcial de la Ley de Régimen Municipal, conocida en los predios locales como la LORM, Ley de Régimen Municipal, así como su Reglamento Parcial Nº1. La Venezuela Municipal y Parroquial inicia una nueva etapa en el devenir y desenvolvimiento de la vida local. Esta nueva Ley se propone dar concreción a los preceptos constitucionales que han definido unidad primaria política, la cual hemos dado en llamar el Municipio Participativo-Protagónico-Bolivariano. Este requerimiento legislativo, asistido por esta reciente norma específica y orgánica, abre las posibilidades de construir el proceso de cambio y revolución desde las entidades locales hacia las instancias federal y nacional. Parafraseando a un histórico edil, al hacer referencia a la ciudad: es siempre el Municipio la célula augural del estado esplendoroso. La Ley Orgánica del Poder Público Municipal posee 298 Artículos. Siete (7) Títulos y Veinte (20) Capítulos, así como seis (6) secciones y nueve (9) sub-secciones. Ello parece indicar una particular y específica tendencia en el cual el legislador ha orientado la elaboración de la norma. En el Título I se desarrollan, en ocho (8) artículos, las Disposiciones General, de las cuales es necesario destacar: el objeto de la ley (Art. 1); la definición constitucional del Municipio y la participación del munícipe en las actuaciones del mismo (Art. 2) y la autonomía municipal (Arts. 3 y 4). La Ley Orgánica del Poder Público Municipal se propone desarrollar los preceptos constitucionales sobre las entidades locales, los Municipios. Nos dice el Artículo 1: La presente Ley tiene por objeto desarrollar los principios constitucionales, relativos al Poder Público Municipal, su autonomía, organización y funcionamiento, gobierno, administración y control, para el efectivo ejercicio de la participación del pueblo en los asuntos propios de la vida local, conforme a los valores de la democracia participativa, la corresposabilidad social, la planificación, la descentralización y la transferencias a las comunidades y grupos vecinales organizados. Es indudable la sintonía de la Ley con los preceptos municipales constitucionales, manteniendo de esa manera el espíritu, propósito y razón de ser del texto fundamental. Ello abre caminos a la concreción y desarrollo de la democracia participativa en las entidades locales, los Municipios. El Artículo 2 alcanza una gran síntesis de los preceptos constitucionales expresados en el Artículo 168 de la Carta Magna vigente: El Municipio constituye la unidad política primaria de la organización nacional de la República, goza de personalidad jurídica y ejerce sus competencias de manera autónoma, conforme a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la ley. Sus actuaciones incorporarán la participación ciudadana de manera efectiva, suficiente y oportuna, en la definición y ejecución de la gestión pública y en el control y evaluación de sus resultados. Es este un gran logro orgánico de la norma. La autonomía municipal, tema delicado y tremendamente luchado en toda la historia municipal de Venezuela, logra en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal sendos artículos y alcanza un total de diez numerales, que le otorgan especificidad y concreción a la autonomía municipal. La autonomía municipal constituye una de las herencias políticas más significativas de la Colonia. En el Título III, referido a las Competencias de los Municipios y demás Entidades Locales, concretamente en su Capítulo I, intitulado: Competencias Municipales, transcurre desde el Artículo 52 al Artículo 68, con un total de 17 Artículos. En este Capítulo se precisan preceptos orgánicos, a saber: el de las competencias municipales, ya expuestas, de manera explícita, en el Ordinal 5 del Artículo 178 de la Constitución vigente; la clasificación de las competencias municipales, manteniendo las propias, heredadas de la norma constitucional y orgánica anterior, explicitando las competencias concurrentes y definiendo las delegas y descentralizadas para ponerse a todo con el precepto fundamental vigente. De igual manera, se hereda los instrumentos jurídicos municipales de la anterior Ley Orgánica del Régimen Municipal. El Título IV, trata de la Participación Protagónica en la Gestión Local. Este título está conformado por tres capítulos: el primero, referido a los principios de la participación; el segundo, sobre los medios de participación y el tercero, precisa los aspectos de las descentralización de servicios a las comunidades y grupos vecinales organizados. Todos estos capítulos reúnen un total de 32 artículos. Además de señalar los derechos de participación del vecino en la gestión local, la ley precisa la obligación del Municipio en materia de formación ciudadana. Precepto orgánico que intenta acompañar al munícipe en el proceso de formación permanente de recursos humanos municipales, en áreas y especialidades de las competencias propias de las entidades locales, con el objetivo de que los mismos vecinos puedan asumir las transferencias de servicios que se propongan. De igual manera, queda obligado el Municipio a favorecer la constitución y desarrollo de las distintas formas de organización de la sociedad municipal. Quizás, el derecho de mayor contundencia sea el mismo que tienen los ciudadanos y cuidadanas de organizarse en contralorías sociales. Toda vez que en Venezuela todavía no existe la cultura de la contraloría social. En torno a los principios de participación, el Artículo 253 precisa: La participación protagónica del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública municipal es un medio necesario para garantizar su completo desarrollo, tanto individual como colectivo, dentro del Municipio. Las autoridades municipales deberán promover y garantizar la participación de los ciudadanos y ciudadanas en la gestión pública y facilitar las formas, medios y procedimientos para que los derechos de participación se materialicen efectiva, suficiente y oportuna. El segundo capítulo, del Título III, define los medios de participación y hace mención a los mismos (Art. 261), a saber: cabildos abiertos, asambleas de ciudadanos, consultas públicas, iniciativa popular, presupuesto participativo, control social, referendos, iniciativa legislativa, medios comunitarios alternativos, entre otros. Sin menoscabo de todos estos medios de potencial participación del munícipe, las preguntas reflexivas salen a la palestra. ¿ se quedan estos preceptos y medios orgánicos de participación en el terrero del planteamiento teórico general? ¿Una ley que alcanza sub-secciones, por qué no logró concretar formas específicas de participación real y efectiva? ¿Quedan estas disposiciones orgánicas municipales a la voluntad política de turno? No lo dudamos, existe un espíritu y propósito participativo en la nueva Ley ¿por qué no se caracterizaron formas concretas y específicas de participación protagónica obligadas para el Municipio? ¿Es necesarios crear con el vecino nuevas instancias de participación? Finalmente, nos convoca el capítulo referido a las descentralización de servicios a las comunidades y grupos vecinales organizados. Sin dejar de reconocer que es un tema delicado, está ampliamente desarrollado en la Constitución y perfila la forma de la democracia participativa y protagónica. El Artículo 281 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, hace clara referencia al respecto: Las comunidades y grupos vecinales organizados que soliciten la descentralización o transferencia de un servicio público deberá demostrar como mínimo: 1. Capacidad legal 2. Formación profesional o técnica en el área relacionada con el servicio 3. Experiencia previa en gestión de servicios públicos o en áreas afines del servicio solicitado 4. Comprobación por certificación emitida por el Municipio, de los planes de formación ciudadana 5. Comprobación por certificación emitida, de curso en el área 6. Legitimidad ante la comunidad involucrada 7. Presentación del proyecto. Al superar conceptualmente, tanto constitucional como orgánica, al Municipio representativo democrático burgués por una entidad local de nuevo cuño, la cual nos hemos atrevido a llamar, el Municipio Participativo Protagónico Bolivariano, es vital e impostergable tener en cuenta que en la construcción vecinal y cotidiana de la República Municipal tres son los objetivos estratégicos de la Revolución Bolivariana: 1ro Avanzar en la conformación de la nueva estructura social 2do. Avanzar aceleradamente en la construcción del nuevo modelo democrático de participación popular. 3ro Acelerar la creación de la nueva institucionalidad del aparato del Estado. |
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